Licenciement manifestement déraisonnable dans le secteur public : audition préalable et motivation du licenciement

Droit social

VEGA · Septembre 2026 · Lecture : 14 min

Ceci est le deuxième volet d'une série de trois consacrée à cette loi. Le premier temps portait sur son champ d'application (lien vers le 1er article) ; ce deuxième temps porte sur l'audition préalable et la motivation du licenciement ; le troisième portera sur le licenciement manifestement déraisonnable.

Sommaire L'audition préalable Le principe audi alteram partem et la loi du 13 mars 2024 Difficultés d'application La motivation formelle du licenciement Sanction en cas de non-respect des garanties procédurales

2ème temps : Audition préalable et motivation du licenciement dans le secteur public

I.    L'audition préalable

1.      Le principe audi alteram partem impose à l'autorité qui envisage d'adopter une mesure individuelle grave fondée sur des éléments tenant à sa personne ou son comportement de lui offrir, préalablement à toute décision, la possibilité de faire valoir utilement son point de vue (CE, 21 mars 2023, n°256.087).

Cette exigence poursuit un double objectif : permettre à l'intéressé de présenter sa défense et garantir que l'autorité statue en parfaite connaissance de cause après avoir entendu l'ensemble des éléments pertinents.

Pour rappel, il est désormais acquis que le principe audi alteram partem s'applique également aux travailleurs contractuels du secteur public lorsqu'un licenciement était envisagé pour des motifs liés à leur personne ou à leur comportement (C. C., 6 juillet 2017, n°86/2017 ; C. C., 22 février 2018, n°22/2018).

La loi du 13 mars 2024 consacre ainsi la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, en prévoyant expressément l'obligation d'audition préalable en son article 3, alinéa 1er :

« L'employeur qui envisage de licencier un travailleur pour des motifs liés à sa personne ou à son comportement l'invite à être préalablement entendu et recueille ses explications concernant les faits et les motifs de la décision envisagée, préalablement communiqués au travailleur moyennant un délai suffisant pour préparer son audition ou formuler ses observations écrites. »

L'obligation d'audition préalable ne s'impose que lorsque le licenciement repose sur des motifs inhérents à la personne ou au comportement du travailleur.

Les licenciements fondés exclusivement sur les nécessités du fonctionnement du service ou sur des considérations économiques échappent donc à cette exigence. Cela a d'ailleurs été confirmée par la Cour du travail de Bruxelles dans un arrêt du 22 mai 2024, s'agissant de l'application du principe audi alteram partem avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 mars 2024 (C. trav. Bruxelles, 22 mai 2024, n° 2021/AB/125, www.terralaboris.be).

2.      Cet article 3 précité n'est toutefois pas exempt de difficultés.

2.1.    La loi exclut notamment de son application les licenciements pour motif grave ainsi que les employeurs publics soumis à la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires. Ces exclusions doivent-elles dès lors être interprétées comme privant les travailleurs concernés de toute audition préalable ; ou, le principe général audi alteram partem continue-t-il à s'appliquer indépendamment du nouveau texte ?

La seconde solution paraît devoir être privilégiée.

En effet, la Cour constitutionnelle a affirmé que le principe audi alteram partem s'appliquait aux agents contractuels du secteur public sous peine de méconnaitre les articles 10 et 11 de la Constitution. Dans ces conditions, les exclusions prévues par la loi du 13 mars 2024 – dont l'objet n'est pas de régler, de manière générale, l'obligation d'audition préalable – ne sauraient être interprétées comme supprimant purement et simplement cette garantie procédurale.

Ces exclusions délimitent en effet le champ d'application de la loi ; elles n'ont pas vocation à régler ce qui se situe en dehors de celui-ci. Ainsi, dès lors que le licenciement pour motif grave échappe précisément au champ d'application de la loi du 13 mars 2024, celle-ci n'a pas vocation à en régler les garanties procédurales propres. La loi du 13 mars 2024 ne saurait donc avoir pour effet d'écarter l'obligation d'audition préalable qui s'impose à ce type de licenciement en vertu de l'arrêt n°22/2018 de la Cour constitutionnelle, et indépendamment de la loi du 13 mars 2024.

Cette question se pose avec une acuité particulière pour les sociétés de logement de service public, qui relèvent par exception du champ d'application de la loi du 5 décembre 1968 (art. 2, § 3, 1°, c) et échappent dès lors, en principe, à la loi du 13 mars 2024. A notre sens, ce rattachement exceptionnel à la loi de 1968 ne retire toutefois rien à leur qualité de personne morale de droit public — donc d'autorité administrative — lorsque leur statut légal les qualifie comme telles (par exemple l'article 130, § 1er, du Code wallon de l'habitation durable pour les sociétés de logement wallonnes). Le Conseil d'État l'a rappelé sans détour : la circonstance qu'une société de logement soit soumise à la loi de 1968 est sans incidence sur sa qualification d'autorité administrative, ce régime ne visant que les relations collectives de travail et non la nature juridique de l'employeur (CE, n°253.452, 1er avril 2022 ; CE, n°232.964, 19 novembre 2015 ; CE, n°226.463, 18 février 2014 ; CE, n°253.019, 17 février 2022).

Selon ce raisonnement, une société de logement qualifiée d'autorité administrative reste tenue, dans ses rapports avec son personnel contractuel, au principe audi alteram partem consacré par la Cour constitutionnelle (arrêts n°86/2017 et n°22/2018), et ce indépendamment de son exclusion du champ d'application de la loi du 13 mars 2024. L'exclusion légale liée au rattachement à la loi de 1968 ne prive donc pas ces travailleurs de la garantie procédurale elle-même, qui trouve sa source directement dans la Constitution et non dans la loi du 13 mars 2024.

La question de l'articulation entre la nouvelle loi et le principe audi alteram partem demeure néanmoins ouverte et devra être précisée par la jurisprudence.

2.2.    Plusieurs questions pratiques restent par ailleurs en suspens et mériteraient d'être signalées :

• qui, au sein de l'employeur public, doit procéder à l'audition (une autorité habilitée à licencier, un délégué, le supérieur hiérarchique direct) ?
• Le travailleur peut-il se faire assister lors de l'audition ?
• Une audition orale est-elle indispensable ou une simple invitation à formuler des observations écrites suffit-elle ? Le texte prévoit ces deux hypothèses sans les hiérarchiser, de sorte que l'on pourrait considérer qu'une audition orale n'est pas obligatoire.
• Comment apprécier le caractère "suffisant" du délai laissé au travailleur pour préparer sa défense ?
• Cette audition préalable implique-t-elle un droit d'accès à son dossier ?
• Que faire lorsque le travailleur ne se présente pas à l'audition, notamment pour un motif médical justifié par certificat : l'employeur doit-il accepter un premier report, ou peut-il se contenter de proposer au travailleur de formuler ses observations par écrit ?

Ni la loi, ni les travaux préparatoires n'apportent de précisions. Ceci étant, puisqu'il est explicitement fait référence, dans les travaux préparatoires au principe général audi alteram partem, à notre sens, les enseignements développés par la jurisprudence du Conseil d'Etat, devraient trouver à s'appliquer.

II.    La motivation formelle du licenciement

3.      L'article 3 prévoit qu'à l'issue de l'audition préalable, si l'employeur décide de licencier le travailleur, le congé doit être notifié par écrit et mentionner les motifs concrets ayant conduit à la rupture du contrat de travail. Cette motivation doit être suffisamment précise pour permettre au travailleur de comprendre les raisons exactes de son licenciement.

Le texte légal prévoit que les motifs concrets du licenciement doivent être repris dans l'acte lui-même.

4.      Cette obligation constitue une évolution importante du régime applicable aux travailleurs contractuels du secteur public et n'est pas sans rappeler celle qui résulte de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

Cela n'est pas anodin dès lors que, dans un arrêt du 12 octobre 2015, la Cour de cassation avait conclu à la non-application de la loi du 29 juillet 1991 au licenciement des contractuels de la fonction publique, estimant que ni la loi du 29 juillet 1991 précitée, ni les principes généraux de bonne administration ne s'appliquent au licenciement d'un agent contractuel occupé par un employeur du secteur public (Cass., 12 octobre 2015, S.13.0026.N/1, www.juportal.be).

A la suite de cet arrêt de la Cour de cassation, le Conseil d'Etat s'était également prononcé dans le même sens (CE, n°235.871, 27 septembre 2016).

La Cour constitutionnelle avait définitivement clos la controverse puisqu'elle avait confirmé, dans son arrêt n°84/2018 du 5 juillet 2018, que la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ne s'appliquait pas aux agents contractuels.

La loi du 13 mars 2024 revient ainsi sur un débat qui semblait tranché et adopte la solution inverse, en consacrant expressément une obligation de motivation formelle du licenciement.

5.      Contrairement au régime de la CCT n°109, il ne s'agit pas d'une obligation de motivation « sur demande de l'agent ». L'employeur public est d'office tenu de motiver le licenciement.

6.      Le non-respect de cette obligation est sanctionné par le paiement d'une indemnité forfaitaire correspondant à deux semaines de rémunération. Cette sanction s'inspire directement de celle prévue par l'article 7, § 1er, de la CCT n° 109.

7.      Déterminer le champ d'application de cette nouvelle obligation soulève toutefois une difficulté d'interprétation.

Une première lecture de l'article 3 conduit à considérer que l'obligation de motivation ne concerne que les hypothèses dans lesquelles une audition préalable est requise. Dans cette acception, seuls les licenciements fondés sur des motifs liés à la personne ou au comportement du travailleur devraient être motivés.

Une seconde interprétation paraît cependant plus conforme à l'intention du législateur. Les travaux préparatoires indiquent en effet que la réforme vise à instaurer une obligation de motivation « comme le prévoit la Convention collective de travail n° 109 » (Projet de loi sur la motivation des licenciements et des licenciements manifestement déraisonnables des travailleurs contractuels du secteur public, Doc., Ch., 2023-2024, n° 3754/001, p. 8).

Or, la CCT n'opère aucune distinction selon les motifs du licenciement : son mécanisme de motivation présente un caractère général. Si tel était bien l'objectif poursuivi, il faut alors conclure que toute décision de licenciement, quelle qu'en soit la justification, est soumise à l'exigence de motivation formelle.

Cette ambiguïté rédactionnelle est regrettable et enclenche un débat loin d'être théorique s'agissant des licenciements fondés sur des motifs non liés à la personne ou au comportement du travailleur (réorganisation, suppression de poste, nécessités de service) :

• selon la première lecture, l'employeur ne devrait alors ni entendre le travailleur, ni motiver le licenciement, ni immédiatement ni ultérieurement.
• selon la seconde lecture, une motivation resterait due, alors même qu'aucune audition préalable n'est requise dans cette hypothèse.

Il y a là, à notre sens, une véritable zone d'ombre — sinon une contradiction du texte. Selon l'interprétation retenue, un pan entier des licenciements du secteur public (ceux non liés à la personne) pourrait échapper à toute obligation de motivation, ce qui semblerait difficilement conciliable avec l'objectif de transparence affiché par le législateur. Alors que la loi poursuivait un objectif de clarification des garanties procédurales applicables aux travailleurs contractuels du secteur public, son libellé laisse subsister une incertitude sur le champ d'application exact de l'obligation de motivation formelle.

Là encore, il appartiendra à la jurisprudence d'apporter les clarifications utiles.

III.    Sanction en cas de non-respect des garanties procédurales

8.      La sanction attachée au non-respect de cette obligation appelle également quelques observations.

L'article 3, alinéa 3, prévoit qu'en cas de violation de l'obligation d'audition préalable ou de l'obligation de motivation formelle, l'employeur est redevable d'une indemnité forfaitaire correspondant à deux semaines de rémunération.

La rédaction de cette disposition est toutefois ambiguë : elle ne permet pas de déterminer avec certitude si le législateur a entendu instaurer deux indemnités distinctes — l'une sanctionnant l'absence d'audition préalable, l'autre le défaut de motivation — ou une indemnité unique due même lorsque ces deux obligations ont été simultanément méconnues.

Il appartiendra à la jurisprudence de trancher les contours de cette sanction.

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Sources

1. Loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail
2. L. 26.12.2013 concernant l'introduction d'un statut unique entre ouvriers et employés en ce qui concerne les délais de préavis et le jour de carence ainsi que de mesures d'accompagnement.
3. Loi sur la motivation des licenciements et des licenciements manifestement déraisonnables des travailleurs contractuels du secteur public du 13 mars 2024
4. Loi relative aux conventions collectives de travail et aux commissions paritaires du 5 décembre 1968
5. Projet de loi sur la motivation des licenciements et des licenciements manifestement déraisonnables des travailleurs contractuels du secteur public, Doc., Ch., 2023-2024, n° 3754/001, p. 8
6. CCT n° 109 concernant la motivation du licenciement.
7. C. C., 30 juin 2016, n° 101/2016
8. C. C., 6 juillet 2017, n°86/2017
9. C. C., 22 février 2018, n°22/2018
10. C. C., 18 décembre 2014, n°187/2014
11. Cass., 12 octobre 2015, S.13.0026.N
12. C. trav. Bruxelles, 22 mai 2024, n° 2021/AB/125
13. DE WILDE D'ESTMAEL, J., SCHOEVAERDTS, E., « La loi du 13 mars 2024 sur « la motivation des licenciements et des licenciements manifestement déraisonnables des travailleurs contractuels du secteur public » », Ors., 2024, liv. 7, 2-12
14. F. DEMOULIN, « Adoption attendue d'une loi sur la motivation du licenciement et disposition inattendue sur l'audition préalable », disponible sur uvcw.be, 22 mai 2024

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