Réforme du droit européen des marchés publics : un règlement pour les gouverner tous!

Le 9 septembre 2026, la commission européenne a présenté la proposition de règlement relatif aux marchés publics et aux concessions — le « Public Procurement Act », COM(2026) 590 final.

 

Un changement d'architecture : un règlement unique, mais aussi un vaste chantier de mise en cohérence

 

L'innovation la plus visible est déja connue : les trois directives de 2014 (2014/24 sur les marchés publics « classiques », 2014/25 sur les entités adjudicatrices et 2014/23 sur les concessions) seront abrogées et remplacées par un règlement unique, d'application directe dans tous les États membres, sans mesure de transposition nationale. Le choix du fondement juridique n'est pas anodin : la Commission s'appuie sur l'article 114 TFUE (rapprochement des législations pour le marché intérieur) et justifie explicitement le traitement réservé aux opérateurs de pays tiers par la jurisprudence récente de la Cour de justice (arrêts Kolin İnşaat, C-652/22, et CRRC Qingdao, C-266/22), qui rattache cette question à la politique commerciale commune — une compétence exclusive de l'Union. Ce choix ferme la porte à toute réglementation nationale autonome sur l'accès des soumissionnaires étrangers.

 

Moins commenté jusqu'ici : le règlement ne se contente pas d'abroger les trois directives « marchés publics ». Il modifie également une douzaine d'autres instruments du droit de l'Union, pour en absorber les motifs d'exclusion ou les obligations environnementales éparses : le règlement Batteries (2023/1542), le règlement sur les matières premières critiques (2024/1252), le règlement Industrie zéro net (2024/1735), le règlement Cyber Resilience Act (2024/2847), le règlement Produits de construction (2024/3110), le règlement Écoconception pour des produits durables (2025/40), la directive-cadre Déchets (2008/98/CE), le règlement sur les transferts de déchets (2024/1157), la directive Accessibilité (2019/882), la directive sur l'équilibre hommes-femmes dans les conseils d'administration (2022/2381), la directive Efficacité énergétique (2023/1791), la directive sur le devoir de vigilance des entreprises — CS3D (2024/1760), et le règlement sur les services publics de transport de voyageurs (CE) 1370/2007. Il s'agit donc d'un exercice de toilettage réglementaire nettement plus large que ce que laissait entrevoir la fuite de juillet, qui portait essentiellement sur le texte procédural lui-même et qui va dans la bonne direction, tant la multiplication des textes susceptibles d’influencer la passation des marchés publics ces dernières années pouvait être source d’insécurité juridique dans les secteurs concernés.

 

Champ d'application et acteurs

 

Les catégories d'acheteurs (pouvoirs adjudicateurs, entités adjudicatrices, organismes de droit public) resteront construites sur le modèle des directives de 2014. Les activités qualifiées aujourd’hui de « secteurs spéciaux » seront précisées mais restent identiques. Un mécanisme d'exemption pour les activités directement exposées à la concurrence est mis en place et les états membres pourront demander la mise en place d’exclusions particulières.

 

Les centrales d'achat et l'achat groupé (y compris transfrontalier) sont maintenus et clarifiés, avec un principe de « réputé conforme » pour l'acheteur qui recourt à une centrale d'achat respectant elle-même le règlement.

 

(Plus que) trois procédures générales, et une voie étroite pour l'attribution directe

 

C'est sans doute l'un des points où le texte final se distingue le plus nettement, dans sa présentation, des synthèses publiées en juillet. Plutôt que trois procédures distinctes de rang équivalent (« procédure ouverte-négociée », « procédure dynamique simplifiée », « procédure d'innovation »), le règlement organise l'architecture autour de deux procédures générales, utilisables « quel que soit le type de travaux, fournitures ou services recherchés » (article 31) :

 

• la procédure ouverte (article 34), qui remplace à la fois l'ancienne procédure ouverte et la procédure restreinte, avec ou sans critères de sélection, et avec ou sans négociation — le pouvoir adjudicateur indique dès l’avis de marché s'il entend négocier ;
• la procédure dynamique (articles 36 à 40), qui remplace le système d'acquisition dynamique, avec ou sans critères de sélection ; lorsque plus de cinq opérateurs manifestent leur intérêt pour un marché individuel, l'acheteur peut se limiter à cinq candidats sélectionnés par tirage aléatoire algorithmique.

 

À cela s'ajoute la procédure d'innovation (articles 41 à 45), réservée à la réponse à un « défi sociétal » pour lequel aucune solution existante n'est identifiée : cinq phases (détermination du défi et du cadre d'évaluation de la valeur, lancement, sélection des propositions, test et validation — deux ans maximum sauf justification —, puis attribution, avec une fenêtre de déploiement commercial pouvant aller jusqu'à cinq ans). Fait notable pour les praticiens de la propriété intellectuelle : dans cette procédure, les droits de propriété intellectuelle nés pendant l'exécution restent par défaut la propriété de l'opérateur économique, sauf raison impérieuse d'intérêt général (prévention d'un verrouillage technologique, protection d'une infrastructure critique) — un renversement du principe par défaut applicable aux autres marchés, où l'acheteur peut définir librement la répartition des droits.

 

Enfin, un chapitre « procédures spéciales et outils » (articles 46 à 49) regroupe ce qui s'apparente à l'ancienne procédure négociée sans publication préalable : achat direct dans des cas limitativement énumérés (fournisseur unique, œuvre d'art, urgence impérieuse, achats complémentaires, situations d'urgence et de crise déclarées).

 

Motifs d'exclusion : une liste sensiblement élargie

 

Le texte fixe onze motifs d'exclusion obligatoire (article 25), contre six dans la directive 2014/24. Aux motifs classiques (participation à une organisation criminelle, corruption, fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, infractions terroristes, blanchiment de capitaux, traite des êtres humains, emploi illégal de ressortissants de pays tiers) s'ajoutent désormais : les infractions environnementales, la violation des mesures restrictives de l'Union (sanctions), l'utilisation frauduleuse d'instruments de paiement autres qu'en espèces, et les infractions d'abus et d'exploitation sexuels d'enfants. L'ajout d'un motif d'exclusion obligatoire lié à la violation des sanctions de l'Union mérite d'être souligné : il consacre, au niveau du droit des marchés publics, une porosité déjà réelle en pratique entre contentieux des sanctions et exclusion des marchés publics. Ces motifs s'appliquent pendant cinq ans à compter du jugement définitif, et — point de continuité avec les rumeurs — aucun mécanisme de « self-cleaning » (mesures correctrices) n'est plus disponible pour les motifs obligatoires.

 

Côté sélection, deux limitations bienvenues pour les opérateurs économiques sont confirmées : le chiffre d'affaires minimal exigible ne peut excéder 50 % de la valeur annuelle estimée du marché (contre des exigences pouvant aujourd'hui atteindre 200 % dans certains États membres), et l'exigence d'une expérience préalable dans des marchés publics comme condition de participation est en principe prohibée, sauf complexité particulière du marché.

 

La fin de la sous-traitance intégrale

 

Un contrat attribué à un opérateur économique ne pourra plus être sous-traité dans son intégralité — ni en cascade par le sous-traitant lui-même (article 24). Les acheteurs pourront exiger la communication de l'identité des sous-traitants et de la part du marché sous-traitée, notamment pour les marchés de travaux, les prestations réalisées sous la supervision directe de l'acheteur, les marchés présentant un risque de sécurité, ou ceux recourant à la préférence européenne. Les sous-traitants devront eux-mêmes respecter les exigences de préférence européenne ou de sécurité imposées au titulaire principal.

 

Sécurité, résilience et cybersécurité : un chapitre à part entière

 

Le nouveau chapitre « Sécurité et résilience » (articles 66 à 69) constitue l'une des parties les plus étoffées du texte, et l'une des moins anticipées par les commentaires publiés avant le 9 septembre. Il permet aux acheteurs d'intégrer, à tous les stades de la procédure, des exigences liées à la protection des infrastructures critiques, à la prévention de l'espionnage ou du sabotage, à la cybersécurité, ou encore à la résilience face aux perturbations climatiques. Point notable : l'article 66(5) prévoit l'exclusion obligatoire d'un opérateur identifié comme « fournisseur à haut risque » en vertu d'un règlement encore en projet — le futur « Cyber Security Act 2 » — pour la fourniture de composants TIC critiques : le règlement marchés publics s'articule donc déjà avec une législation qui n'a pas encore été adoptée.

 

L'article 69 va plus loin encore en autorisant les acheteurs à imposer, pour les entités identifiées comme critiques, des exigences très concrètes de résilience de la chaîne d'approvisionnement : diversification géographique des sources, limitation de la dépendance à un unique pays ou opérateur tiers, obligations de stockage stratégique au sein de l'Union, plans de continuité d'activité, engagements de montée en charge en cas de crise, obligation pour le prestataire de signaler tout risque de double réservation de capacités, et clause de participation flexible permettant à d'autres acheteurs publics de rejoindre le contrat.

 

Le texte comporte également une obligation nouvelle et très concrète pour les marchés de travaux les plus importants : le recours au Building Information Modelling (BIM) devient obligatoire pour tout marché de travaux publics d'une valeur estimée égale ou supérieure à 25 millions d'euros (article 65), avec des possibilités de dérogation limitées (lots spécifiques, risques de sécurité) et un pouvoir délégué permettant à la Commission d'abaisser ce seuil à mesure que l'usage du BIM se généralise sur le marché.

 

La préférence européenne : un outil à la carte, sous réserve d'un pouvoir de la Commission

 

Le chapitre 5 du titre II (articles 70 à 77) confirme, dans une large mesure, ce qui avait fuité en juillet. Les opérateurs, biens, services ou travaux sont « couverts » lorsqu'ils proviennent de l'Union, d'un pays tiers partie à l'AMP (accord plurilatéral sur les marchés publics de l'OMC), ou d'un pays lié par un accord commercial bilatéral ou une union douanière avec l'Union. Sur cette base, les acheteurs publics peuvent, à titre facultatif : restreindre la participation aux seuls opérateurs couverts, rejeter une offre non déposée par un opérateur couvert, exiger une origine européenne ou couverte des biens et services offerts, appliquer un avantage de prix ou de points lors de l'évaluation en faveur des offres les plus « européennes », et — seuil chiffré confirmé — rejeter une offre dont la part de biens, services ou travaux couverts est inférieure à 50 % de la valeur totale estimée de l'offre.

 

Ce dispositif reste facultatif pour l'acheteur, mais la Commission conserve un pouvoir propre et important : elle peut, par acte délégué, restreindre le statut « couvert » de certains pays tiers (en cas de défaut de réciprocité ou de risque pour la sécurité d'approvisionnement), et surtout imposer aux acheteurs d'appliquer les mesures de préférence européenne à des opérateurs non couverts, lorsque l'intérêt de l'Union l'exige (article 75). Le mécanisme est donc à deux étages : facultatif au niveau local, potentiellement rendu obligatoire par la Commission au niveau européen — exactement la structure qui avait été rapportée en juillet, mais que le texte officiel permet désormais de documenter précisément, article par article.

 

Le meilleur rapport qualité-prix : la fin encadrée du « moins-disant »

 

L'article 98 confirme que l'attribution devra en principe reposer sur le meilleur rapport qualité-prix, avec une pondération minimale des critères qualitatifs de 30 %, portée à 50 % pour les marchés à forte intensité de main-d'œuvre. Il ne s'agit toutefois pas d'une règle absolue : l'acheteur peut y déroger lorsque la qualité du produit ou du service peut être garantie autrement — par des spécifications techniques précises, par des clauses d'exécution du contrat, ou par une combinaison des deux — à condition de le justifier dans l’avis de marché. C'est la logique du « comply or explain » qui avait été annoncée dès juillet, et qui est donc confirmée sans en atténuer la portée. Il faut noter que le Comité d'examen de la réglementation de la Commission avait rendu un avis négatif sur cette approche en avril 2026, avant qu'une version amendée ne recueille un avis favorable sous réserve en juin — signe d'un arbitrage interne disputé sur ce point précis.

 

Accords-cadres et modifications de contrat : simplifier sans tout déréguler

 

La durée maximale des accords-cadres est resserrée : trois ans pour un accord-cadre mono-attributaire, cinq ans pour un accord-cadre multi-attributaires (article 103) — confirmant, là aussi, ce qui avait circulé en juillet. Les modifications de contrat en cours d'exécution sont pour leur part harmonisées autour d'un seuil unique : toute modification n'excédant pas 15 % de la valeur initiale du marché est réputée non substantielle et peut être opérée sans nouvelle procédure (article 106), ce qui met fin à la distinction actuelle entre seuils de minimis différenciés pour les travaux et pour les fournitures/services. Le plafond cumulatif de 50 % de la valeur initiale, au-delà duquel une nouvelle procédure s'impose, est conservé.

Nul doute que ces dispositions feront couler à elles seules beaucoup d’encre si elles sont adoptées en l’état, tant elles soulèvent des questions pratiques difficiles à éclaircir en l’état qctuel du texte.

 

Verdissement, dimension sociale et achat de l'innovation

 

Les chapitres consacrés aux achats publics écologiques (articles 50 à 54), socialement responsables (articles 55 à 58) et à l'innovation (articles 59 à 61) reprennent, en les consolidant, les logiques déjà connues du droit actuel : prise en compte facultative des considérations environnementales et sociales dans les spécifications, critères d'attribution ou conditions d'exécution, à condition d'un lien avec l'objet du marché ; obligation d'acheter des produits énergétiquement performants sauf impossibilité technique ; marchés réservés aux structures d'insertion (30 % de travailleurs handicapés ou défavorisés) ; régime allégé pour les services sociaux, de santé et d'éducation. La nouveauté tient surtout à la centralisation, dans un seul instrument, de logiques aujourd'hui dispersées entre la directive 2014/24 et une multitude d'actes sectoriels — ce qui rejoint le constat fait plus haut sur l'ampleur du chantier de consolidation réglementaire.

 

Digitalisation et gouvernance

 

Le texte généralise le recours à un service d'éligibilité électronique unique et à un « outil de créance commerciale numérique », auxquels les bases de données nationales pertinentes (casiers judiciaires, registres professionnels, administrations fiscales et sociales) devront être connectées gratuitement au plus tard le 15 juin 2029. Chaque État membre devra alimenter un espace national de données sur les marchés publics (National Public Procurement Data Space), lui-même connecté à un système européen permettant à la Commission de suivre en temps réel la commande publique dans l'Union — un outil de transparence et de pilotage macro-économique autant que juridique.

 

Il est à espérer que sa mise en oeuvre concrète et son interface avec les systèmes nationaux soient efficace, user friendly et fiable. L’objectif historique du DUME - qui disparait de la règlementation - serait alors enfin atteint.

 

Calendrier et budget

 

Le règlement prévoit une entrée en application différée de deux ans après son adoption définitive, et une clause de révision sept ans après son entrée en vigueur. Sur le plan budgétaire, la Commission chiffre le coût de mise en œuvre à 163,5 millions d'euros sur la période 2028-2034, en avançant des économies nettes attendues grâce à l'écosystème numérique unique (de l'ordre de 8,9 % par procédure pour les opérateurs économiques et 4,4 % pour les acheteurs publics).

 

Ce que le texte change — ou ne change pas — par rapport aux rumeurs de juillet

 

Ce qui est confirmé, presque à l'identique. La fusion des trois directives en un règlement unique, le mécanisme de préférence européenne avec son seuil de rejet fixé à 50 % de contenu couvert et le pouvoir de la Commission de le rendre obligatoire par acte délégué, la logique de « comply or explain » pour le meilleur rapport qualité-prix avec ses planchers de 30 %/50 %, la réduction de la durée des accords-cadres à trois ans (mono-attributaire) et cinq ans (multi-attributaires), ainsi que l'interdiction de la sous-traitance intégrale, correspondent trait pour trait à ce qui avait été rapporté dès juillet. Il n'y a donc pas eu, sur ces points, de repli de dernière minute de la Commission — contrairement à ce que certains commentateurs anticipaient au vu de l'avis initialement négatif du Comité d'examen de la réglementation.

 

Ce qui est structurellement plus simple que ce qui avait été annoncé. La présentation en « quatre procédures » relayée par certaines analyses de juillet (procédure ouverte-négociée, procédure dynamique simplifiée, procédure d'innovation, procédure d'urgence) ne correspond pas exactement à l'architecture retenue. Le texte final repose sur deux procédures généralistes et modulables (ouverte et dynamique, chacune pouvant être menée avec ou sans négociation et avec ou sans critères de sélection), une procédure d'innovation distincte, et un régime dérogatoire d'attribution directe/urgence regroupé dans un chapitre à part — ce qui est en réalité une simplification plus nette que celle décrite en juillet.

 

Ce qui n'avait pas été mis en avant, ou pas avec cette ampleur. Trois éléments nous paraissent mériter une attention particulière, faute d'avoir été soulignés dans les commentaires publiés avant le 9 septembre : l'ampleur du chantier de consolidation réglementaire, qui va bien au-delà des trois directives marchés publics et touche une douzaine d'instruments sectoriels (du règlement Batteries au devoir de vigilance CS3D) ; l'élargissement de la liste des motifs d'exclusion obligatoire à onze cas, avec l'ajout notable de la violation des sanctions de l'Union, des infractions environnementales et des infractions liées aux moyens de paiement ; et l'ampleur du nouveau chapitre « Sécurité et résilience », qui articule pour la première fois le droit des marchés publics avec un règlement encore non adopté (le futur Cyber Security Act 2) et impose des obligations très concrètes de résilience de la chaîne d'approvisionnement pour les entités critiques. À cela s'ajoute une innovation technique isolée mais notable pour le secteur de la construction : l'obligation de recourir au BIM pour tout marché de travaux à partir de 25 millions d'euros, qui n'apparaissait dans aucune des synthèses consultées avant la présentation officielle.

 

Le texte entame à présent son parcours législatif ordinaire devant le Parlement européen et le Conseil ; à ce stade, rien n'exclut des ajustements substantiels d'ici son adoption définitive.